宁夏为2.06万家企业发放稳岗返还1.67亿元 惠及55.09万人 [2022-11-11]

至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。

其次，在事物维度，传统隐私是一种确定的存在，具有客观、稳定和可预期的指向，而当下的信息流动则呈现暂时性、瞬时性，伴随时间持续变化的特征。首先，我们今天所处的是一个普遍化的计算环境和智能空间，它具有如下特点：其一，敞视性。

数据交换过程同步化，包含大规模的平行处理。易言之，沟通维度观察到各类原始数据、网络数据和处理数据在机器、人机、人-人之间的快速流动，关注到信息对于信息主体、受体、发送者、接收者与指涉者的不同含义，将隐私纳入关系化和网络化的视角，从控制论、博弈论、信息论视角审视交互计算背景下隐私关系的互动性与时间性特征，进而审思由此形成的权力结构和法律责任。[46]美国最高法院认定，隐私乃是对个人信息的控制。[176] 国家有义务保护个别公民的基本权利防止来自其他私人的侵犯，国家应当采取适当的措施来避免法益损害，陈征：基本权利的国家保护义务功能，《法学研究》2008年第1期，第52页。第三，从独占维度转向沟通维度。

在信息流动和分享的语境下，信任意味着在披露个人信息过程中，自愿在他人面前呈现脆弱性。告知-选择最终通过一系列联邦和州的部门式数据隐私立法得以落实。这是中央层面规范性文件首次对宪法、组织法所规定的行政首长负责制内涵作出规范阐释。

第三，从行政行为的类型来看，重大的具体行政行为是否属于党组决策范围？从《党组条例》第17条列举的事项来看，引起外部行政法律关系的都是抽象行政行为。胡乔木的说明在前文已引用。从原理上讲，党组不仅领导党建工作，还要领导业务工作，是由党的全面领导原则所决定的。[58]习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第151页。

其中，在党规系统中的体系解释不仅要考虑解释对象在该部党规之内与其他规范之间保持协调性，还要考虑该部党规与其他党规的相关规范之间的一致性，以及解释结论的合党章性。《重大行政决策程序暂行条例》第31条规定：重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。

[50]详见王世杰、钱端升：《比较宪法》，范忠信校勘，中国政法大学出版社1997年版，第234-236页。例如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来, 善于使党的主张通过法定程序成为国家意志, 善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。政治学、行政学教科书例如浦兴祖：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社1999年版，第137页。在决策分工上，国企党委（党组）决策权针对决策事项的政治方面，经济效益方面则由管理层决策。

官方解读指出：强化党组对本单位业务工作的领导。而全国国有企业党的建设工作会议召开要到一年后的2016年10月。以上阐述未必精当确切，不同层级、不同类型的行政机关，其党组前置研究讨论的侧重点也可能还有差别。四川省的宜宾、广安等多个地级市、安徽省阜阳市的行政立法程序规章，以及2016年《黑龙江省人民政府常务会议制度》第3条第5项也作了同类规定。

[32]例如新华社对2020年3月17日国务院常务会议的报道说：会议指出，促进农业发展，确保粮食安全，是经济社会健康发展的重要基础。[25]赵娜、方卫华：重大行政决策的集体讨论决定制度研究，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2014年第1期，第20-21页。

汝信主编：《社会科学新辞典》，重庆出版社1988年版，第1055页。二是考量立法目的，排除立法者的有意沉默。

[32]这与按党章规定实行重大问题集体领导制度的党中央和地方党委的会议新闻报道用语一样。[37]施新州从应然角度认为：党组的重大事项决策功能，是指党组作为决策主体对所在国家机关重大事项作出最后决定的权力和职责，目的是保障党中央路线方针政策的贯彻落实和所在国家机关具体功能的实现。[23]例如1997年《北京市人民政府办公厅关于进一步精简会议、提高会议质量的通知》、2005年《上海市宝山区政府常务会议制度》、2017年《天津市人民政府办公厅关于进一步加强政府系统会议管理的意见》、2018年《东营市人民政府办公室关于印发东营市政府常务会议议题合法性审查程序规定的通知》。协调各方绝非取消国家机关之间法定的监督或制约关系，而是在国家机关权力监督制约基础上的协调。有的地方政府出台关于会议制度的规范性文件使用了政府集体决策会议集体决策的概念。[47]蒋清华：现行宪法中党的领导之法教义学阐释，《中南大学学报（社会科学版）》2019年第6期，第91页。

[27]2001年《昆明市人民政府会议制度实施细则》第一（一）3项、第一（二）3项。相反，实行行政领导人负责制、且设立党组的单位，其业务工作中的重大问题则应先由党组讨论定出方案，再由行政领导人主持领导班子会议按照法定程序作出正式决定，即党组会议研究讨论是前置程序。

[4]例如，黄贤宏在宏观上讨论行政首长个人负责与党的领导的关系，指出首长负责制是党政分工的一种重要形式，但分析时没涉及党组（参见黄贤宏：论完善行政首长负责制，《中国法学》1999年第3期，第3-5页）。把党组决策权限定在否决权意义上，不符合党的全面领导原则。

[3]笔者于2020年10月13日通过中国知网检索，主题同时含有首长负责制和党组的学术论文仅9篇，其中，专门研究二者关系的仅3篇：刘扫尘：坚持党组集体领导与行政首长负责制的辩证统一，《湖湘论坛》1997年第6期，第7-8页。来源：《中外法学》2020年第6期 进入专题： 党组 首长负责制 集体领导 依法执政 前置程序 。

[38]施新州，见前注[5]，第78页。[7]参见秦前红、陈家勋：党政机构合署合并改革的若干问题研究，《华东政法大学学报》2018年第4期，第84页。参见强舸：‘国有企业党委（党组）发挥领导作用如何改变国有企业公司治理结构？，《经济社会体制比较》2019年第6期，第75-76页。经常发生的情形是，只有追溯到法律的目的，以及由准则性的价值决定及原则所构成的内在实质体系，才能真正理解法律的意义脉络。

[54] 可见，实行行政首长负责制是基于效率价值，同时也得考虑设计外部的权力监督和内在的权力制约。这也是党内法规保障国家法律的一个具体体现。

在坚持依法治国和依规治党有机统一的新时代，《党组条例》同宪法法律的一致性问题值得深入研究。而且《地方组织法》第21条规定，地方各级政府副职领导的人选均由本级人大主席团提名或者人大代表联合提名，而非由政府首长提名。

[49]林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，中国大百科全书出版社2017年版，第165页。无论怎样吸收委员会制的优点，如果行政首长个人没有了最终决定权，行政首长负责制也就在根本上被取消了。

简言之，其利在于防止行政专制，其弊在于处事缺乏灵敏且责任不明。[57]本文认为，国企党委（党组）决策前置程序规则可以类推适用于包括行政机关在内的其他单位的党组，这符合法律解释理论关于类推适用的条件要求。②在省政府全体会议上，原则上按少数服从多数的原则作决定，如果赞成和反对的人数相等，由省长作最后抉择。集体讨论决定的含义是集体讨论、首长决定，而非集体讨论、集体决定。

……会议要求，要落实外防输入重点任务……中共中央政治局常务委员会召开会议：分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济形势，研究部署统筹抓好疫情防控和经济社会发展重点工作，载《人民日报》2020年3月19日，第1版。于是，《党组条例》同宪法、组织法是否存在不一致的关键问题就在于《党组条例》是否具有这样的意图：对于业务工作重大问题，将由行政机关党组而非行政首长来最终决策？ 对此，秦前红等从实然角度指出，党组集体领导制与首长负责制看似冲突的两种制度，在行政首长的实际操作中却可以达成一种共生状态，而这种状态是以牺牲宪法所赋予的首长决断权力为代价的，这是党内法规对既定法律制度的变迁。

三、目的解释：党的领导与依法执政有机统一 拉伦茨（Karl Larenz）提醒说，不要高估了上下文一致性解释、规整脉络中许多法条间一致性解释的功效。[45]为此，本节再以目的解释来核实《党组条例》是否有意图让党组直接代行决策权。

[14]宪法颁行后，曾任宪法修改委员会副秘书长的张友渔指出：我们的行政首长负责制不是行政首长个人独裁制，也不同于委员会制的少数服从多数，重大问题经过集体讨论后，由行政首长作出自己的决定。这既是维护国法尊严的需要，也是维护党规权威的需要。